Siden Oslo-avtalen ble signert i 1993, har Norge investert både politisk og gjennom bistand til palestinerne. Norge har vært en av de største giverne og leder av giverlandsgruppen AHLC, men det finnes ingen akademisk forskning eller omfattende evaluering av den norske innsatsen. Denne artikkelen undersøker oppstarten på norsk Palestina-bistand, premiss for bistanden gjennom Norges ledelse av giverlandsgruppen og eksempel på hvordan bistanden fungerte i den palestinske konteksten. Artikkelen viser at målet har vært å skape økonomisk vekst for palestinsk statsbygging og en tostatsløsning, men en stadig dypere okkupasjon har undergravd mulighetene for palestinsk økonomisk utvikling. I flere tiår, og i fraværet av en funksjonell fredsprosess, har bistanden under norsk lederskap av AHLC fortsatt under premisset om økonomisk utvikling. Bistandsbehovet har forblitt høyt – i stor grad på grunn av israelsk okkupasjonspolitikk – og bistand har blitt en «evighetsmaskin» som har holdt liv i PA og en form for stabilitet, og en evig statsbygging uten suverenitet. Artikkelen bygger i hovedsak på tilgang til arkivdokument i Utenriksdepartementet og Norad, og på Norges åpnings- og oppsummeringstaler under giverlandsmøtene i AHLC to ganger i året fra 1994 til 2022.
Tekst: Kjersti Gravelsæter Berg Hun er førsteamanuensis i interkulturelle studier ved Høgskolen NLA. Bergs doktorgrad i historie omhandler FNs hjelpeorganisasjon for palestinske flyktninger (UNRWA), det palestinske flyktningspørsmålet og flyktningleirer (Universitetet i Bergen, 2015). Bergs forskningsinteresser inkluderer internasjonal bistand, Jerusalem, migrasjon og Israel-Palestina-konflikten.
Oslo-avtalen i 1993 plasserte Palestina som en norsk utenrikspolitisk satsing. Siden den gang har Norge har vært en av de største giverne til palestinerne. Like lenge har Norge ledet den internasjonale giverlandsgruppen, Ad Hoc Liaison Committee (AHLC). Palestinerne har vært blant topp ti bistandsmottakere globalt (UNDP, 2016). Den norske bistanden startet på ca. 433 millioner i 1994–1995, utgjorde 667,6 millioner i 2022 og 1,2 milliarder i 2023 (Norad, 2024).1 Den norske bistanden kan deles inn i tre breie kanaler: en multilateral, gjennom FN-organisasjoner, en bilateral «stat-til-stat»-bistand, og bistand til det sivile samfunn. Både humanitær bistand og mer utviklingsrettet bistand inngår.
Norge har investert mye både politisk og økonomisk i Palestina. Det finnes en forskningslitteratur om den norske politiske rollen i forhandlingene (Jensehaugen, 2023; Nissen & Waage, 2015; Skånland, 2010; Stokke, 2012, Waage, 2004) og internasjonalt en omfattende forskningslitteratur om Palestina-bistanden og palestinsk statsbygging (Brynen, 2000, 2005; Iqtait 2019, 2021; Keating et al., 2005; Persson, 2018; Robinson 1997, 2016; Roy, 1995, 1999, 2007, 2021; Tartir et al., 2021). Det finnes derimot ikke forskning som omhandler den norske Palestina-bistanden. I motsetning til store norske bistandssatsinger som Sør-Sudan og Afghanistan, har ikke den norske Palestina-bistanden blitt grundig evaluert, men det finnes gjennomganger av enkeltprosjekt. I 2017 stemte Stortinget ned et forslag om å evaluere den norske Palestina-bistanden. Begrunnelsen har vært at norsk politikk har stått fast i sin støtte til tostatsløsningen (Speed, 2023). Denne artikkelen gir en oversikt over oppstarten på norsk Palestina-bistand, premiss for bistanden gjennom Norges ledelse av giverlandsgruppen og eksempel på hvordan bistanden fungerte i den palestinske konteksten.
Et overordnet premiss for giverlandsgruppen har vært at en palestinsk stat skulle bygges gjennom bistandsstøtte og deretter anerkjennes som del av en fremforhandlet fredsavtale med Israel basert på tostatsløsningen (Brown, 2003; Robinson 1997, 2016). Under dette målet har to underliggende premisser vært fremtredende under norsk lederskap av giverlandsgruppen. En, at økonomisk vekst er en «byggestein» i tostatsløsningen og to, at fundamentet for palestinsk statsbygging er Israels sikkerhet, demokratiutvikling og økonomisk utvikling gjennom «godt styresett».
Tretti år etter Oslo-avtalen står palestinerne i et bistand- og utviklingsparadoks, ifølge Wildeman og Tartir (2021, s. 227–232): Bistandsnivået har vært høyt, men indikatorer på økonomisk utvikling har gått ned. Det er konsensus i forsknings-litteraturen om at bistand ikke har lykkes i å oppnå en bærekraftig utvikling i Palestina (Le More, 2008; Roy, 1999; Wildeman & Tartir, 2021). Arbeidsledighet og fattigdom har økt, gjeldsnivå i offentlig og privat sektor har økt, inntektsnivået har gått ned, levekostnader har gått opp, investeringsnivået er lavt og mat-usikkerhet har økt (Iqtait, 2019, s. 162–163). Før oktober 2023 hadde bistandsnivået gått nedover (UNCTAD, 2023). Bistand har heller ikke skapt fred, demokrati eller en selvstendig palestinsk stat. Den israelske okkupasjonen er i dag dypere enn for tretti år siden, de palestinske styresmaktene (PA) står i en vedvarende legitimitetskrise, og siden oktober 2023 har Israel ført krig i Gaza. I tretti år har det internasjonale samfunnet holdt fast på ideen om en bistandsdrevet fredsprosess mot en tostatsløsning. Spørsmålet er om årsakene til at bistand ikke har lykkes er den vanskelige konteksten (den vedvarende israelske okkupasjonen og mislykkede forhandlinger), eller om premissene for bistanden har vært feilslått, og ikke tilpasset den vanskelige konteksten?
Artikkelen bygger på tilgang til arkivdokument i Utenriksdepartementet og Norad, og på Norges åpnings- og oppsummeringstaler, samt pressemeldinger, under giverlandsmøtene i AHLC to ganger i året fra 1994 til 2022.2 Disse talene og møtereferatene gir et begrenset utsnitt av tema diskutert under giverlandsmøtene. Kildene er valgt fordi de er adekvate for å skissere en overordnet innramming for bistanden, som hovedprioriteringer, målsettinger og utfordringer. Artikkelen bygger også på anonymiserte, semi-strukturerte intervju med norske og palestinske aktører. Artikkelen diskuterer ikke bistanden og erfaringer på prosjektnivå, eller for eksempel den omfattende bistanden til sivilsamfunnet.
«Fra drøm til substans»: Norge etablerer seg som en sentral bistandsaktør
I sin tale på den første giverkonferansen i Washington, 1. oktober 1993, uttrykte utenriksminister Johan Jørgen Holst støtte til fredsprosessen:
Norge er klar til å fortsette å være aktivt involvert i fredsprosessen i Midtøsten i den grad og på den måten partene trenger og ønsker. Deres interesser skal være målestokk for vår involvering. Et håpets lys har blitt tent for det palestinske folks barn. Det er opp til oss å forvandle lovnad til virkelighet og drøm til substans. (UD, 1993a)
Russland og USA hadde invitert til konferansen der 45 land deltok. Målet med møtet var å fremme og formalisere bistandsløfter som et direkte resultat av Oslo 1, prinsipperklæringen i 1993. En rapport fra Verdensbanken hadde identifisert behov på 2,5 milliarder amerikanske dollar de neste fem årene. Norge lovde 150 millioner USD, og bare USA, Japan og Canada lovde mer (Utenriksdepartementet [UD], 1993a). For Norge var det en klar sammenheng mellom størrelsen på bistanden og Norges rolle i forhandlingsprosessen.
Under giverkonferansen i Washington var det et mål å sette opp en struktur og å koordinere de mest umiddelbare behovene. Giverlandsgruppen AHLC ble etablert med Norge som leder. Giverlandsgruppens mandat var å mobilisere internasjonal og teknisk støtte bak forhandlingene med mål om å oppnå en tostatsløsning (AHLC, 2018). De største giverne på ministernivå, representanter fra Israel, og de palestinske styresmaktene (PA), som ble etablert gjennom Kairo-avtalen den 4. mai 1994, har møttes to ganger i året. Lederskapet i AHLC var også en årsak til et høyt norsk bistandsnivå.
I november 1994 var Norges mål med Palestina-bistanden «å bidra til å støtte fremgang i de pågående forhandlingene i Midtøsten. Gjennom å bidra til å forbedre sosiale og økonomiske forhold i områdene, ønsker Norge å støtte forsoningsprosessen i området, ikke minst mellom palestinere og Israel» (UD, 1994b). De første årene var prosjekter støttet av norsk UD ofte mer politiske, for eksempel i å støtte initiativ direkte knyttet til fredsprosessen og etableringen av palestinsk politi og TIPH-styrkene i Hebron. UD kunne bruke midler friere enn vanlig, for eksempel finansiere løpende kostnader for palestinsk administrasjon og PAs budsjetter (UD, 1994c). Prosjekter støttet av Norad hadde konkrete mål om å bidra til å forbedre den sosiale og økonomiske situasjonen i «de selvstyrte områdene», motivert av fredsprosessen (UD, 1994b). Arbeidsplasser og politisk stabilitet var et mål. Elektrisitet, planlegging og vann er eksempel på store norske satsingsfelt for institusjonsbygging (Norad, 1994; UD, 1994a). Mange land presset på i en konkurranse om å få den beste posisjonen (UD, 1993b). Som bistandsfelt ble palestinerne ikke hovedsakelig støttet på grunn av utviklingspotensialet, men på grunn av den potensielle politiske betydningen av bistanden.
Økonomisk utvikling som byggestein i tostatsløsningen
Optimismen fra 1993 ble raskt erstattet med skuffelse og spenning. I et notat fra UD høsten 1994 fremgår det at Norge vil bidra med nødhjelp for å «sikre avtalen og å unngå destabilisering», og at det var en fare for at en økonomisk krise kunne bidra til å styrke «de ekstreme kreftene som er imot fredsprosessen» (UD, 1993c). På giverlandsmøtet i november 1994 er situasjonen i «de selvstyrte områdene» omtalt som «eksplosiv». Levevilkårene var ikke blitt bedre, og grensestengningene mellom Israel og Gaza førte til enda høyere arbeidsledighet i Gaza. Samtidig ble giverne kritisert for å ikke levere bistand raskt nok. Om ting ikke ble bedre, ville hele fredsprosessen være i fare (AHLC, 1994b). Oslo 2-avtalen i 1995 delte Vestbredden inn i A-, B- og C-områder. PA fikk «selvstyre» i område A, som utgjorde 18 prosent av Vestbredden og hele Gaza. I område B, 22 prosent av Vestbredden, ble kontrollen delt mellom Israel og PA, mens Israel beholdt full militær og sivil kontroll over område C, omtrent 60 prosent av Vestbredden. Siden 1990-tallet etablerte Israel militære grenseposter mellom Gaza, A-, B- og C-områder som sammen med veisperringer, mur og reise-tillatelser over tid har utgjort et omfattende system for grensestengning.
I møtereferatene fra AHLC var det et gjennomgående fokus på økonomisk vekst. I 1995 understreket Norge, som leder av giverlandsgruppen, at bistandsprosjekt skulle legge grunnlaget for «solid økonomisk vekst og utvikling» (AHLC, 1995), og i 1999 ble utviklingsarbeidet omtalt som en «integrert del av prosessen» siden det «gir et grunnlag for å sikre en varig fred» (ALHC, 1999). I 2007 uttalte Norge at økonomiske fremskritt «i det palestinske området» er en essensiell del av å «få slutt på» konflikten og at bedrete levevilkår vil tilrettelegge for etableringen av en palestinsk stat (AHLC, 2007). Allerede på dette tidspunktet var tilnærmingen preget av ønsketenkning. I nesten alle møtereferatene fra giverlandsgruppen slår Norge også fast at økonomiske indikatorer gikk nedover, basert på rapporter fra Verdensbanken. 1990-tallet var preget av politiske kriser i fredsprosessen og økonomisk nedgang, og sammenbruddet i Camp David-forhandlingene og utbruddet av den andre intifadaen i år 2000–2001 ble starten på en ny dramatisk nedgang. Ifølge utenriksminister Jan Petersen i Høyre, forhindret nå giverlandenes budsjettstøtte til PA et sammenbrudd (AHLC, 2003). De palestinske styresmaktene ble opprettet med bistandsmidler, og ville stoppe opp om lønn og administrative kostnader ikke ble utbetalt over tid. For å holde fredsprosessen i live, måtte PA overleve (Brynen, 2000). Året etter uttalte Petersen at i Gaza levde halvparten av innbyggerne under fattigdomsgrensen på 2,10 dollar per dag, og «om en ikke får forhold som kan tillate en lettelse i [israelske] grensestengninger, kan ikke humanitær bistand bidra til å unngå videre nedgang i humanitære indikatorer» (AHLC, 2004). På giverlandsmøtet i 2005 utrykte Raymond Johansen, statssekretær i Arbeiderpartiet, optimisme for forhandlinger og at Israel trakk soldater og bosetninger ut fra Gaza, men kommenterte samtidig at «sikkerhetsgjerdet» og indre grensestengninger på Vestbredden var store utfordringer (AHLC, 2005). I 2006 vant Hamas det palestinske parlamentsvalget og palestinsk politikk ble splittet; med Hamas-styre i Gaza og PA-styre på Vestbredden. I en rapport i 2007 omtalte Norge en ny krise – giverlandenes støtte var i ferd med å «forvitre», og den humanitære situasjonen ble sterkt forverret. Den norske støtten var på 650 millioner kroner, det høyeste bistandsvolumet noensinne (Utenriksdepartementet, 2007).
Israel og Egypt iverksatte en blokade av Gaza, som dramatisk strammet inn de eksisterende restriksjonene. Det internasjonale samfunnet boikottet Hamas og fortsatte støtten til PA, med et uttalt mål om å styrke PAs rolle i Gaza (AHLC, 2009). I de kommende årene var det mange «eskaleringer» mellom Israel og Hamas (2008–2009, 2012, 2014, 2021) ved at Hamas vilkårlig sendte raketter mot Israel og Israel gjennomførte militære angrep i Gaza, som drepte hundrevis og på omfattende vis la bolighus og infrastruktur i Gaza i ruiner (Zinotti, 2024).
I møtereferatene kommer det klart frem at det israelske grensestengningssystemet fikk dramatiske konsekvenser for palestinsk økonomi. I 2007 uttalte Norge at det var «nødvendig å lette restriksjonene og samtidig ivareta israelsk behov for sikkerhet» (AHLC, 2007), og at det var behov for å «redusere stengningsregimet» for å få palestinsk økonomi «gjenopplivet» (AHLC, 2008). I 2012 ble det også lagt vekt på behovet for å “slakke” israelsk begrensning på palestinernes tilgang til land, vann og råmaterialer, og eksportmarkeder, og behovet for palestinsk tilgang til økonomisk utvikling i område C ble løftet frem (AHLC, 2012). I 2022 slås det fast at palestinsk økonomi kan ikke blomstre uten at okkupasjonens begrensninger heves (AHLC, 2022). Den palestinske økonomien har årlig tapt mer på grunn av blokaden og okkupasjonen enn internasjonal bistand har kompensert for (UNCTAD, 2019). I Gaza underminerte blokaden Gazas økonomi og førte til høy arbeidsledighet, mat-usikkerhet og avhengighet av humanitær bistand (OCHA, 2022; UNCTAD, 2023). Møtereferatene viser at Norge bad om lettelser i stengningene, men selve stengningsregimet ble ikke klart kritisert. Det samme gjelder for blokaden av Gaza, der internasjonale giverne ofte har gitt finansiell støtte til UNRWA, som har gitt humanitær bistand for å håndtere de negative økonomiske og sosiale konsekvensene av blokaden (Brynen, 2014, s. 267–274). UNRWA har brukt over 40 prosent av sine budsjetter i Gaza (Berg et al., 2022).
Med boikott av Hamas og mindre bistand til Gaza, uttalte utenriksminister Jonas Gahr Støre (Ap) under giverlandsmøtet i 2009 at en ikke kunne overlate Gaza til seg selv, det ville føre til en fare for økt tunnelbygging og militant radikalisme. «Tapet vil ramme oss alle», både sikkerhet for PA, Israel og i regionen (AHLC, 2009). I det samme møtet formulerte Støre, lite håpefullt, at palestinsk økonomi ikke vil bli bærekraftig før det er en politisk løsning på konflikten. Han beskrev AHLCs hovedoppgave som «å få hjulene til å snurre mot støtte til den politiske prosessen i mellomtiden» (AHLC, 2009). Denne måten å fremstille bistandsstøtten til PA har likhetstrekk med internasjonal støtte til FNs hjelpeorganisasjon for palestinske flyktninger (UNRWA), som er et eksempel på hvordan essensiell midlertidig bistand har blitt «permanent» i fraværet av politiske forhandlinger og politiske løsninger (Berg, 2019). Det er påfallende at en rekke strukturer som ble etablert for å være midlertidige – for eksempel PA, A-, B- og C-regimet og TIPH – ble svært langvarige, eller semi-permanente.
Mellom 2008 og 2010 fikk palestinsk økonomi en vekst på 9 prosent, men Norge anerkjente at veksten var bistandsdrevet og ikke egentlig bærekraftig (AHLC, 2011a). I 2011 slo Norge igjen alarm om en ny krise, med israelske restriksjoner, fallende bistandsnivå og frykt for at PA skulle kollapse (AHLC, 2011a). Norge uttrykte behov for en ny strategi, men det er vanskelig å se større strategiske endringer reflektert i møtenotatene. Det var heller nye prosjekter og justeringer innenfor den samme overordnete strategien, med mål om økonomisk stabilisering og behov for synlige resultat på bakken. Over tid kan en observere en «evig» negativ sirkel der bistand har vært nødvendig på grunn av okkupasjonspolitikken og at bistand har bidratt til å stabilisere situasjonen, samtidig som bistanden ikke har potensial for en bærekraftig økonomisk utvikling på grunn av okkupasjonspolitikken.
I lederrollen i AHLC mobiliserte Norge giverne til forutsigbarhet og gikk ofte foran og lovet støtte eller, annonserte enkelte ganger en økning i støtte eller ekstraordinær støtte i en krisesituasjon. Under møtene ble giverne takket, men også oppfordret til å «gripe momentet», hindre forsinkelser i utbetalinger, erstatte manglende utbetalinger og forplikte seg til å gi mer støtte. Tross Norges innsats vokste det frem en «givertrøtthet» og økt frustrasjon blant givere på grunn av manglende fremgang i fredsprosessen og fraværet av en politisk horisont. I 2011 uttalte utenriksminister Støre seg mer kritisk: «Vi må sikre at giverne er del av løsningen og ikke problemet. Å opprettholde en førsteklasses selvstyre-administrasjon under okkupasjon er ikke det vi forhandlet om» (AHLC, 2011a).
Til tross for at dokumentasjon om palestinsk økonomisk nedgang og økonomisk avhengighet – altså et klart misforhold mellom statsbyggings- og utviklingsagendaen og realitetene på bakken – ble lagt frem på giverlandsmøtene, forble premissene for bistanden i stor grad de samme. Etter den andre intifadaen fortsatte bistanden uten at en genuin politisk forhandlingsprosess eksisterte, og da hadde bistanden ikke lenger et politisk rammeverk (Shearer & Meyer, 2005, s. 165). Norge gjorde det flere ganger klart at bistand ikke var en «erstatning» for en politisk prosess, men bistanden fortsatte med premiss om økonomisk utvikling i fraværet av en politisk prosess. Målet ble i praksis at bistanden skulle holde liv i PA og systemet, og dermed opprettholde en form for stabilitet frem til en fremforhandlet løsning.
Palestinsk statsbygging: Sikkerhet for Israel, demokrati og økonomisk utvikling gjennom godt styresett
Statsviteren Anders Persson (2018, s. 435) presenterer tre målsettinger for internasjonalt ledede statsbyggingsprosjekt. Den første er et mål om sikkerhet, med reformer i sikkerhetssektoren og at staten oppnår voldsmonopol. Den andre er et politisk mål om å promotere demokrati og statens legitimitet, og den tredje er et økonomisk mål: økonomisk utvikling gjennom godt styresett, skattemessig konservatisme og økonomisk liberalisering.
Målsettingene Persson legger frem samsvarer godt med hvilke krav Norge rettet mot PA under giverlandsmøtene. Norge ba PA gjentatte ganger om å bekjempe terrorisme, «avvikle terror infrastruktur», avvæpne militante grupper og «få slutt på vold mot Israel» (AHLC, 2002, 2004, 2005). Fokuset på sikkerhet reflekteres i at omtrent 30 prosent av internasjonal bistand har gått til den palestinske sikkerhetssektoren (Sayigh, 2011; Shikaki, 2021, s. 65; Tartir, 2015; se også Lia, 2007) og står i tett sammenheng med at sikkerhet for Israel var anerkjent som det viktigste premisset for videre forhandlinger (Khan, 2005; Persson, 2018). På den ene siden har Israel, USA og internasjonale givere kritisert PA for å være for svake og ikke slå hardt nok ned på palestinske militante grupper. På den andre siden har palestinere kritisert PA for å være kollaboratører med Israel når de har fengslet militante palestinere. Palestinsk politi og sikkerhetsstyrker har ikke kunnet beskytte vanlige palestinere når den israelske hæren har raidet Vestbredden eller under et bosetterangrep, men kan arrestere militante palestinere i håp om at det vil føre til færre israelske invasjoner (Zanotti, 2024, s. 15). Også bistanden til UNRWA ble rammet inn i et sikkerhetsperspektiv. Da den amerikanske presidenten Donald Trump kuttet amerikansk støtte til UNRWA i 2018, understreket Høyres utenriksminister Ine Eriksen Søreide behovet for støtte, fordi en økonomisk krise i UNRWA kan utgjøre en «sikkerhetstrussel» i Gaza, Vestbredden, Libanon, Syria og Jordan, «der radikale grupper kan operere i flyktningleirer» (AHLC, 2018).
Demokratiutvikling var også sentralt på giverlandsmøtene, og ikke minst å bekjempe korrupsjon. Det skulle bygges nye institusjoner med transparens i budsjettene. Arafats styre frem til 2002 var kjennetegnet av patrimoniale, klientalistiske og personaliserte relasjoner (Amundsen & Basem, 2002; Brynen, 1995). Nåværende president, 89 år gamle Mahmoud Abbas, har ført en stadig mer autoritær politikk og slått ned på sivilsamfunn og opposisjon. Siden 2007 har det ikke vært gjennomført valg, og Abbas har styrt gjennom president-dekreter (Farsakh, 2016; Hijazi & Lovatt, u.å.; Oppenheim, 2021). Det er flere årsaker til mangel på demokrati, ikke minst at under okkupasjon, er PA en selvstyre-administrasjon uten reell suverenitet. Ifølge Oppenheim (2021) og Baconi (2020) har internasjonale givere bidratt til splittelsen mellom Hamas og PA gjennom boikott, og har ikke tydelig kritisert verken PAs autoritære trekk eller de israelske okkupasjonsstrukturene. Stabilitet har vært viktigere enn demokratisering.
En palestinsk økonomisk utvikling gjennom «godt styresett» var det temaet som fikk aller mest oppmerksomhet under giverlandsmøtene. PA skulle gjennomføre omfattende skattereformer (AHLC, 1994a, 2011b) og legge til rette for økonomisk vekst gjennom private investeringer. En levende palestinsk privat sektor skulle bli en «motor for vekst» (AHLC, 1998, 2011a). Børge Brende, utenriksminister for Høyre, formulerte at å «gjenopplive» palestinsk økonomi er viktig for å støtte den politiske prosessen og videre legge grunnen for en stat (AHLC, 2014). Denne tilnærmingen bygger på en ide om at en blomstrende privatøkonomi ville bidra til en selvstendig palestinsk stat (Rabie, 2021).
Under AHLC-møtene ble Israel og PA bedt om å opprettholde Paris-protokollen, og Israel ble bedt om å utbetale avtalte overføringer til PA. Et problem med Paris-protokollen – som er et liberalt økonomisk rammeverk utviklet for fredstid – var at den palestinske økonomien hadde blitt underutviklet, fragmentert og avhengig av Israel siden 1967 (Roy, 1995, 2021). Etter signeringen av protokollen i 1994 ble palestinsk økonomi formelt sett integrert i Israel gjennom en skatteunion, og Israel hadde kontroll over alle grensene.3 Protokollen stipulerte at Israel skulle samle inn importskatt og moms på palestinsk import og eksport fra tredje-land og overføre det til PA hver måned. Disse overføringene utgjør en stor del av PAs totale inntekt, men ble en mekanisme for politisk press ettersom Israel ofte holdt tilbake pengene (Iqtait, 2019, s. 154–156; Shikaki, 2021, s. 62–63).4 Mellom 1994 og 2016 hadde selvstyremyndighetene direkte kontroll over bare 25 prosent av egne statsinntekter. 50 prosent har vært kontrollert av Israel i form av moms på palestinsk import og eksport, og 25 prosent er internasjonal bistand (Iqtait, 2019, s. 119). Palestinsk økonomi ble avhengig av internasjonal bistand og privat kreditt. Ibrahim Shikaki (2021, s. 68–70) kaller derfor PA en «illusjon av et selvstyre». Under Salam Fayyads regjering (2007–2013) kom en fase med kraftige forbedringer og en kortvarig økonomisk vekst. Fayyad, som var tidligere økonom i IMF og Verdensbanken, transformerte PAs forvaltning gjennom omfattende reformer, et mindre personalisert styre, et mer effektivt byråkrati og finansreformer i tråd med IMF og Verdensbanken. PA skulle bli mindre avhengig av bistand og mer av lokal skatt – i en kontekst der PA i realiteten hadde lite kontroll over egne skatteinntekter (Iqtait, 2019, s. 146–147, 159).
Under giverlandsmøtet i 2011 viste Jonas Gahr Støre til en fersk IMF-rapport som bekreftet at palestinsk offentlig finansstyring nå var klar til å fungere som en stat, den var en «modell for andre land i utvikling». Verdensbankens rapport sa det samme: PA var klar til å bli en stat. (AHLC, 2011a). Støre kommenterte at Sør-Sudan nylig var blitt medlem av FN, og at det ville det være en «historisk ironi» å ønske Sør-Sudan velkommen til FN, men ikke en palestinsk stat, som hadde langt mer avanserte institusjoner (AHLC, 2011a). Fayyad gikk av i 2013, i en setting der økonomisk fremgang og institusjonsbygging var «dømt til å mislykkes», ifølge analytikeren Khaled Elgindy (2013), både på grunn et korrupt palestinsk lederskap, en undertrykkende okkupasjonsmakt og en dysfunksjonell fredsprosess. Fayyad var populær i diplomatiske sirkler, men hadde ikke støtte i befolkningen eller hos Fatah eller Hamas. Elgindy påstår at årsaken til at palestinerne ikke har en stat, ikke skyldes manglende institusjoner. Han påpeker at institusjonene også mangler legitimitet blant palestinerne. For å ha legitimitet, må de sees som å arbeide for palestinske grunnleggende aspirasjoner – avslutte okkupasjonen og oppnå selvbestemmelse.
Det internasjonale samfunn, Israel og palestinske politiske ledere har i mange tiår hatt en tilnærming der konflikten skal løses gjennom en økonomisk fred for palestinerne. Ifølge økonomen Sara Roy (2021) bygger dette på en idé om at palestinsk økonomisk utvikling vil føre til politiske endringer, samtidig som okkupasjonen fortsetter. Roy viser at målet om en økonomisk fred gjør at det internasjonale samfunn, gjennom bistanden, håndterer palestinerne som et spørsmål om utvikling og humanitær bistand, og ikke som et spørsmål om politiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter.
Konklusjon: Ny kurs for Palestina-bistanden?
Den 7. oktober ledet Hamas et angrep gjennom grensestengningene rundt Gaza og drepte 1200 mennesker, de fleste sivile, i et terrorangrep sør i Israel. Siden oktober 2023 har den israelske hæren gjennomført et hevnangrep på Gaza, med uttalt mål om å «utrydde Hamas». I skrivende stund har hæren drept mer enn 38 000 palestinere, og mer enn 60 prosent av Gazas boliger og infrastruktur er lagt i ruiner – uten at Hamas er nedkjempet. Mer enn 1,9 millioner er internt fordrevet, mange flere ganger. Israel har begrenset antall lastebiler med nødhjelp som har sluppet inn i Gaza (OCHA, 2024). Det har ført til en «katastrofal mat-usikkerhet» og økende sult (IPC, 2024). Den humanitære blokaden var et viktig grunnlag for kritikken fra både Den internasjonale domstolen om en «reell og overhengende risiko» for at Israels krigføring i Gaza krenker rettighetene etter folkemordskonvensjonen (ICJ, 2024) og fra Sikkerhetsrådet (UNSC, 2024). Siden oktober 2023 er det flere tegn på at Norge har endret utenrikspolitisk kurs (Jensehaugen 2024). Den mest markante endringen var i mai 2024, da Norge anerkjente Palestina som stat, noe som snur opp ned på tretti års politikk om å anerkjenne Palestina som et resultat av en fremforhandlet løsning med Israel. Men hva med bistanden?
I flere år har Norge vært en solid støttespiller for UNRWA, og dette ble enda tydeligere etter 7. oktober, da Israel har uttrykt planer om å fjerne UNRWA fra Gaza og Vestbredden og anklaget UNRWA for å være infiltrert av Hamas (Borger & Michaelson, 2024; Lis & Samuels, 2024; Times of Israel, 2024; UNRWA, 2024).5 17 land frøs bistanden til organisasjonen som et resultat av Israels påstander om at UNRWA-ansatte deltok i angrepet den 7. oktober.6 Norge fortsatte bistanden og oppfordret giverne til å støtte UNRWA, og i 2024 økte Norge støtten (Regjeringen, 2024d). Norge har jobbet frem en avtale om å overføre palestinske skatte- og tollinntekter som Israel har holdt tilbake siden oktober 2023. Med Norge som mellomstasjon har 1,2 milliarder kroner blitt overført til PA, og det har ifølge utenriksdepartementet bidratt til at PA har unngått konkurs og kan levere grunnleggende tjenester som skole og helse. Norge har også økt bistanden med 800 millioner ekstra kroner og uttalt støtte til tostatsløsningen, PA og institusjonsbygging (Regjeringen, 2024a, 2024b).
Etter tretti år med internasjonal bistand og statsbygging, har palestinerne verken en suveren stat, demokrati eller en bærekraftig økonomisk utvikling. I dag splitter en semi-permanent okkupasjon områdene mellom et fragmentert Vestbredden og et annektert Øst-Jerusalem under press, og et innestengt og krigsherjet Gaza (Barnett et al., 2023). Bistand har bidratt til å kritisk avhjelpe den humanitære situasjonen og har holdt PA og institusjoner i live, men har ikke har lyktes i å skape en bærekraftig økonomisk utvikling eller en palestinsk stat.
Referatene fra AHLC-møtene viser en tverrpolitisk enighet i Norge om premissene for Palestina-bistanden. Videre viser de at det internasjonale presset på Israel har ikke vært tydelig eller eksplisitt, og at fokus under møtene i stor grad har vært på stabilitet og videreføring av strategien om økonomisk utvikling. Bistanden har stått i en catch-22: På grunn av okkupasjonen er bistand nødvendig, men bistanden kan ikke bidra til en langsiktig bærekraftig økonomisk utvikling uten at palestinerne får tilgang til sine naturressurser, inkludert område C, og kan kontrollere sine grenser og skatteinntekter. Uten en funksjonell fredsprosess har bistanden vært en evighetsmaskin, i en kontekst der den israelske statsministeren Netanyahu i flere år har gått åpent ut mot en palestinsk stat og okkupasjonspolitikken har blitt stadig dypere og mer brutal. Det er uklart hvordan eller om anerkjennelsen av en palestinsk stat vil påvirke Norges premisser for Palestina-bistanden, og det norske lederskapet av giverlandsgruppen. Andre sentrale europeiske givere har ikke anerkjent Palestina, og Israel har reagert mildt sagt negativt. Enormt vanskelige oppgaver ligger foran bistanden, både en fremtidig gjenoppbygging av Gaza, og intensjonen om å bidra gjennom bistand til en tostatsløsning (Regjeringen, 2024c). En grundig gjennomgang av både overordnete premisser og erfaringer med bistanden på prosjektnivå er et viktig grunnlag for diskutere mulige veier fremover for bistanden.